El pasado 2 de abril, el presidente Andrés Manuel López Obrador, mediante un decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, ordenó extinguir todos los fideicomisos públicos sin estructura orgánica y mandatos. El alcance de esta decisión es para dependencias y entidades de la administración pública federal, la Oficina de la Presidencia y los tribunales agrarios, es decir, aplica únicamente al gobierno federal.
DECRETO por el que se ordena la extinción o terminación de los fideicomisos públicos, mandatos públicos y análogos. Artículo 1. Se instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a la Oficina de la Presidencia de la República, así como a los Tribunales Agrarios, para que a la entrada en vigor del presente Decreto y en términos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento, lleven a cabo los procesos para extinguir o dar por terminados todos los fideicomisos públicos sin estructura orgánica, mandatos o análogos de carácter federal en los que funjan como unidades responsables o mandantes. Los derechos y obligaciones derivados de dichos instrumentos serán asumidos por los ejecutores de gasto correspondientes con cargo a su presupuesto autorizado, de conformidad con las disposiciones aplicables. |
Fuente: Diario Oficial de la Federación de fecha 2 de abril de 2020.
Esta medida ha causado polémica y posiciones encontradas, algunas con argumentos y otras no tanto. Por ello, debido a que hay poca claridad sobre el entendimiento de lo que son los fideicomisos públicos sin estructura orgánica y mandatos y que existe incertidumbre de gobiernos locales por saber si se eliminarán los fideicomisos en los que se administran los fondos que la federación les transfiere para estabilizar sus finanzas, es que en las siguientes líneas se despejarán esas dudas.
¿Qué es un fideicomiso?
En la mayoría de los glosarios dedicados a conceptos hacendarios o publiadministrativos se define como un contrato por virtud del cual una persona física, moral o ente de gobierno, denominada fideicomitente, transmite y destina bienes, derechos o recursos a una institución fiduciaria para que los administre en beneficio de una tercera persona.
En la administración pública federal los fideicomisos públicos son constituidos por el gobierno (entiéndase entidades paraestatales y dependencias de la administración pública), con el fin de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo.
¿Qué son los fideicomisos públicos sin estructura orgánica?
Los fideicomisos constituidos por las entidades del gobierno federal se establecen por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien funge como fideicomitente único de la administración pública centralizada, y en el cual, inicialmente, la integración del patrimonio se realiza con recursos públicos federales, pudiendo, subsiguientemente, recibir aportaciones de personas públicas y privadas.
De acuerdo con Irma Eréndira Sandoval, en su texto: “Rendición de cuenta y fideicomisos: el reto de la opacidad financiera”, de entre los fideicomisos públicos existen dos tipos y presentan las siguientes características:
Fideicomisos públicos considerados entidades paraestatales | Fideicomisos públicos no considerados entidades paraestatales |
Fideicomisos públicos con una estructura orgánica análoga a una institución de gobierno; por ello se consideran entidades de la administración pública paraestatal. Se constituyen por el gobierno federal por medio de las dependencias y entidades, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para un fin lícito y determinado, a efecto de fomentar el desarrollo económico y social con el manejo de ciertos recursos que son aportados por el gobierno federal y administrados por una institución fiduciaria. Obligados por Ley a reportar sus ingresos y gastos en el Presupuesto de Egresos de la Federación y en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal. Existencia obligatoria de un Comité Técnico. |
Fideicomisos públicos sin estructura orgánica análoga a una institución de gobierno; se constituyen por el gobierno federal por medio de las dependencias y entidades, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con el propósito de administrar recursos públicos fideicomitidos destinados al apoyo de programas y proyectos específicos. Sin obligación de reportar ingresos ni gastos en el Presupuesto de Egresos de la Federación y en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal. Existencia opcional de un Comité Técnico. |
Fuente: “Rendición de cuenta y fideicomisos: el reto de la opacidad financiera”, disponible en: https://www.asf.gob.mx/uploads/63_Serie_de_Rendicion_de_Cuentas/Rc10.pdf
Los fideicomisos públicos no considerados entidades paraestatales adolecen de obligaciones para reportar ingresos y gastos en el presupuesto de egresos de la federación y en la cuenta de la hacienda pública federal. Esto, a diferencia de los fideicomisos considerados entidades paraestatales, cuya naturaleza les fuerza a tener un control preciso de sus ingresos y gastos, facilitando su fiscalización.
¿Cuáles son?
Según el “Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública”, emitido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, correspondiente a junio de 2019, se reportaron 332 fideicomisos sin estructura orgánica, que ascienden a 901 mil 753.8 millones de pesos. De éstos, los fideicomisos con mayor monto son los 25 siguientes, que en su conjunto suman 810 millones de pesos:
- Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud.
- Fondo de la Financiera Rural.
- Fideicomiso Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios.
- Fideicomiso Federal Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas.
- Fideicomiso 2003 «Fondo de Desastres Naturales»
- Fondo de Reconstrucción de Entidades Federativas.
- Fondo de Apoyo para Infraestructura y Seguridad.
- Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera.
- Fideicomiso para el Desarrollo del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad del México.
- Fideicomiso 1936 Fondo Nacional de Infraestructura.
- Fondo para el Desarrollo de Zonas de Producción Minera.
- Fideicomiso e-México.
- Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados.
- Plan de Pensiones de los Jubilados de Banobras.
- Fideicomiso de Pensiones, del Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura.
- Fondo de Pensiones y Primas de Antigüedad de Nafin.
- Fondo de Pensiones Bancomext.
- Fideicomiso de Pensiones del Sistema Banrural.
- Fideicomiso Federal Fondo de Retiro de los Trabajadores de la SEP.
- Fondo de Ahorro Capitalizable de los Trabajadores al Servicio del Estado.
- Fideicomiso Federal Fondo para la Participación de Riesgos.
- Fideicomiso de Contragarantía para el Financiamiento Empresarial.
- Fondo Sectorial Conacyt, Secretaría de Energía.
- Fondo Metropolitano.
- Fideicomiso del Programa de Escuelas de Excelencia para Abatir el Rezago Educativo.
¿La extinción de fideicomisos afecta directamente a las haciendas de entidades federativas y municipios?
En México, las haciendas de entidades federativas y municipios financian la mayor parte de su quehacer gubernamental mediante transferencias federales, por lo que una eventual eliminación de fondos para éstas generaría escenarios de desequilibrios presupuestales.
Al respecto, se tiene que el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios y el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (fondos que la federación transfiere a gobiernos locales para compensar la disminución en las participaciones a consecuencia de una reducción respecto a lo estimado en la Ley de Ingresos de la Federación) están incluidos en los fideicomisos públicos sin estructura orgánica, mandatos o análogos; sin embargo, al derivarse de una ley emanada del Poder Legislativo (Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria) quedan exentos de este decreto, de modo que, de manera directa e inmediata, las finanzas locales no sufrirían afectaciones.
DECRETO por el que se ordena la extinción o terminación de los fideicomisos públicos, mandatos públicos y análogos. ARTÍCULO 5.- Quedan excluidos del presente Decreto aquellos fideicomisos públicos, mandatos o análogos constituidos por mandato de Ley o Decreto legislativo y cuya extinción o terminación requiera de reformas constitucionales o legales, así como los instrumentos jurídicos que sirvan como mecanismos de deuda pública, o que tengan como fin atender emergencias en materia de salud o cumplir con obligaciones laborales o de pensiones. |
Pese a lo anterior, habría que revisar fondo por fondo para determinar la forma en que este Decreto podría afectar recursos que, por sectores, indirectamente reciban estados y municipios.
Finalmente, es importante acotar que el Decreto no señala los fideicomisos para los que aplica (nombres) y, más aún, prevé que el titular de la Secretaría de Hacienda, Arturo Herrera, tendrá la facultad de analizar los objetivos de los fideicomisos y exentar a algunas instituciones de entregar los recursos o conservarlos. Esto hace que el tema siga en el tintero y que los interesados en los temas financieros estemos al pendiente para conocer el devenir del asunto y conocer cómo las dependencias del gobierno federal solventarán la ausencia de tales recursos (sin incidir en sus presupuestos) y cómo la extinción de fideicomisos afectará o no a los beneficiarios de éstos.